Nicht aus jeder Schlagzeile ein Gesetz machen

Was macht eigentlich die Qualität von Gesetzen aus – im Steuerrecht oder anderen Rechtsgebieten? Darum ging es bei der Tagung „Chancen guter Gesetzgebung in einer komplexen Welt“. Eingeladen hatten das Institut Finanzen und Steuern (ifst), die Gesellschaft für Rechtspolitik (gfr) sowie die Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung (DGG), unterstützt vom VCI. Prominenteste Rednerin: die Bundesjustizministerin.

In ihrer Keynote zur Veranstaltung sagte Bundesjustizministerin Katarina Barley, dass gute Gesetzgebung nicht einfach sei, denn man müsse sowohl das geltende Recht, als auch künftige Entwicklungen im Blick haben.

Dabei sei es gerade beim technischen Fortschritt schwierig, genau vorherzusehen, wie sich dieser entwickeln werde und was dies für die Gesetzgebung bedeute. Für Barley steht außer Frage, dass deshalb ethische Grundsätze gelten müssten, die über die aktuelle Situation hinausreichen und die Politik alle Lebensbereiche regeln müsse.

Als Beispiel führte die Bundesjustizministerin selbstlernende Algorithmen an. Hierbei machte sie deutlich, dass bei der Nutzung Künstlicher Intelligenz die Verfassungswerte berücksichtigt werden müssen. Doch nicht nur der Fortschritt, sondern auch die Globalisierung mache es nicht leicht, gute und nachhaltige Gesetze zu formulieren. Denn auch hier sei die Folgenabschätzung nicht einfach. Hinzu komme: Nationale und europäische Gesetzgebung zeichne sich durch eine hohe Komplexität, wechselnde Konstellationen sowie durch eine unterschiedliche Sprache und Rechtstraditionen aus.

Langjährige Debatte über„Better Regulation“

Die Beschäftigung mit der Qualität von Gesetzen ist nichts Neues. Bereits unter dem Schlagwort „Better Regulation“ werden spätestens seit den 1980er Jahren Wege und Instrumente einer besseren Gesetzgebung diskutiert – sowohl in der EU als auch in Deutschland. Politiker, Parteien und Bürger fordern bessere, und vor allem verständlichere Gesetze. Im Mittelpunkt der Debatte stehen Gesetze, Rechtsnormen, Organe der Gesetzgebung, Gesetzgebungsverfahren sowie Ziele und Mittel von Gesetzen, aber auch die Rolle des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs.

Ferdinand Kirchhof, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, lieferte in seinem Impulsvortrag eine brillante Analyse über die Defizite der Gesetzgebung und ihre Ursachen. So bewertete er beispielsweise das Trilog-Verfahren zwischen Europäischer Kommission, Rat der Europäischen Union und Europäischem Parlament als intransparent. Die Debatte dort sei nicht öffentlich, es gebe keine Verbändeanhörung und damit keine Beteiligung der sogenannten Stakeholder. Auch hinterfragte er die grundsätzliche Struktur des Rats der Europäischen Union. Denn, wenn beispielsweise die Fachminister der jeweiligen Regierungen der Mitgliedstaaten im Rat zusammenkämen (der Rat für Umwelt ist beispielsweise besetzt mit den Umweltministern der Mitgliedstaaten), seien weder die jeweiligen nationalen Oppositionsvertreter noch andere Ressorts bei den dann vom Rat gefällten Entscheidungen vertreten.

Seine Schlussfolgerung: Gute Gesetze seien demokratisch legitimierte Gesetze. Dazu gehöre eine öffentliche Diskussion sowie ein ordentlicher Gesetzgebungsprozess. So kritisierte Kirchhof ebenfalls, wenn das Parlament Regierungsentscheidungen lediglich nachvollzieht, so beispielsweise beim Ende der Wehrpflicht oder beim Atomausstieg nach Fukushima. Ebenso wie Barley bewertete auch Kirchhof den Einsatz von Algorithmen zwar als technischen Fortschritt. Er warnte aber vor einer Steuerung der Gesellschaft durch Algorithmen. Regeln, durch Programmierer gesetzt, würden nicht kontrolliert und seien nicht demokratisch legitimiert. Als nachvollziehbares Beispiel nannte er Kreditanträge, die durch Algorithmen gesteuert werden.

In der sich anschließenden politischen Diskussionsrunde betonte Wolfgang Haas, Leiter des Zentralbereichs Recht, Steuern, Versicherung und Intellectual Property der BASF SE und Vorsitzender des VCI-Rechtsausschusses, wie hochspezialisiert viele Ministerialbeamte seien. Dem Bundestag als Gesetzgeber sollte man deshalb einen fachlich versierten Beratungsapparat zur Verfügung stellen. Vorbild könne die australische „Law Reform Commission“ sein, die dem australischen Parlament zuarbeite. Der wissenschaftliche Dienst des Bundestages habe nicht die Kapazitäten, solch tiefgreifende Unterstützung zu leisten.

Haas ergänzte, die Komplexität der Lebenssachverhalte sei gegeben, ausreichend Zeit zur Gesetzgebung würde aber zur Verfügung stehen, wenn man sich auf die strategisch wichtigen Dinge konzentriere.

Von Zeitdruck und Gesetzgebungstechnik

Die Vielzahl neuer Gesetze und ihre vermehrten Änderungen sowie der enorme Zeitdruck bei Gesetzgebungsverfahren beschäftigte Redner und Diskussionsteilnehmer der Tagung von ifst, gfr und DGG gleichermaßen.

Johanna Hey, Direktorin des Instituts für Finanzen und Steuern sowie des Instituts für Steuerrecht an der Universität Köln, regte daher auch den Verzicht auf Regelungen an. Es sei fraglich, ob denn jeder Lebensbereich geregelt werden müsse. Der Gesetzgeber sollte sich vielmehr fokussieren, lautete ihre Empfehlung. Wichtig war Hey auch, dass sich Form und Inhalt von Gesetzen nicht trennen lassen. Gute Gesetze müssten verständlich und zeitgerecht sein.

Von „efficacy", „effectiveness" und „efficiency“ sprach schließlich Ulrich Karpen, ehemaliger Universitätsprofessor an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Hamburg. Diese drei „e“ machen seiner Meinung nach eine gute Gesetzgebung aus. Er forderte: „Das Parlament sollte nicht aus jeder Schlagzeile ein Gesetz machen.“ Notwendig sei ein Abstand zwischen Impuls und Initiative. Weiter plädierte Karpen für eine erstklassige Gesetzgebungstechnik. Dazu gehöre unter anderem eine klare Systematik und Gliederung sowie eine verständliche Sprache von Regulierungen.

Im Rahmen der Diskussionsrunde wünschte sich Friederike Rotsch, Group General Counsel bei Merck KGaA und Mitglied des VCI-Rechtsausschusses, dass häufiger auf ein Gesetz verzichtet werde. Schließlich würden vorhandene Gesetze schon häufig einen Rahmen vorgeben. Man brauche nicht für jeden Einzelfall eine gesetzliche Regelung, sondern Gesetze, die es ermöglichen, dem Einzelfall gerecht zu werden. Hierzu sollte eine möglichst frühe Gelegenheit zur Stellungnahme im Gesetzgebungsverfahren erfolgen. Oftmals würden Stakeholder nämlich erst nach Vorliegen eines Referentenentwurfs gehört, wenn an den dann festgelegten Grundpfeilern kaum noch zu rütteln sei.

Auch Andrea Versteyl, Mitglied des Nationalen Normenkontrollrats, betonte, dass nunmehr zunehmend der Nutzen von neuen Gesetzen geprüft werde. Schwierig sei aber die Bewertung der Nullvariante, also dem Nichttätigwerden des Gesetzgebers. Für (rein) deutsche Bürokratielasten gelte grundsätzlich die „One-in-one-out“-Regel, nach der neuem Erfüllungsaufwand innerhalb der Legislaturperiode eine gesetzliche Entlastung gegenübergestellt werden müsse. Darüber hinaus solle man Gesetze grundsätzlich erst evaluieren, dann novellieren.

Ekkehart Reimer, Direktor des Instituts für Finanz- und Steuerrecht der Universität Heidelberg, appellierte in Richtung Politik, dass der Gesetzgeber besonnen agieren und nicht reagieren sollte. Wichtig sei, dass EU-Richtlinien rechtzeitig umgesetzt werden, aber die Mitgliedstaaten die demokratische Kontrolle behalten. Ebenfalls mit Blick auf die Politik ermunterte Rudolf Mellinghoff, Präsident des Bundesfinanzhofs, den Gesetzgeber zu mehr Selbstbewusstsein. Die Verantwortung der Gesetzgebung dürfe nicht schleichend auf das Bundesverfassungsgericht übertragen werden. Ferner sei auch die gefühlte Bindung der Regierungsfraktionen an den Koalitionsvertrag zu überdenken. Diese würde die Entwicklung von Konzeptionen im Laufe der Legislaturperiode behindern.

Der Bundestagsabgeordnete Johannes Fechner (SPD) erläuterte, dass insbesondere der jüngste Koalitionsvertrag unter starkem medialen Druck entstanden sei und entsprechend die gefundenen Formulierungen mit mehr Verhandlungszeit noch hätten optimiert werden können.

Der Bundestagsabgeordnete Jürgen Martens, Staatsminister a.D. (FDP) bedauerte, dass es fast aussichtslos sei, dem Bürger europäische Gesetzgebung zu erläutern. Leider gebe es diesbezüglich auch noch keine gesamteuropäische Öffentlichkeit, sondern hauptsächlich eine jeweilige nationale Öffentlichkeit.

Thomas von Danwitz, Richter am Europäischen Gerichtshof, betonte die positive Gesamtentwicklung Europas. Zwar sei nachvollziehbar, dass man sich als Deutscher im Rahmen der europäischen Gesetzgebung nicht in jedem Kompromiss der 28 Mitgliedstaaten wiederfinde. Man sollte aber dennoch mehr in die Zukunft schauen und sich nicht auf Übergangsprobleme fokussieren.

Fazit

Die zweitägige Veranstaltung deckte Schwachstellen der Gesetzgebung auf: Vor allem Zeitdruck, Komplexität der Themen und Berücksichtigung von Sachzwängen stehen guter Gesetzgebung im Wege. An diesen Schwachstellen soll im Rahmen vertiefender Workshops und Diskussionen weiter gearbeitet werden. Der VCI wird sich an der Debatte weiter beteiligen und konkrete Lösungsvorschläge erarbeiten.

Impressionen

Bundesjustizministerin Katarina Barley war Gastrednerin auf der Veranstaltung „Gute Gesetzgebung in einer komplexen Welt.“

Ferdinand Kirchhof, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, war Schirmherr der Veranstaltung.

Wolfgang Haas, Leiter des Zentralbereichs Recht, Steuern, Versicherung und Intellectual Property der BASF SE und Vorsitzender des VCI-Rechtsausschusses, nahm an der politischen Diskussionsrunde teil.

Friederike Rotsch, Group General Counsel bei Merck KGaA und Mitglied des VCI-Rechtsausschusses, diskuierte über die Perspektiven nationaler Gesetzgebung.

Ausgewählte Statements im Video

Am Rande der Veranstaltung standen die Referenten zu den folgenden Fragen Rede und Antwort:

1. Sehen Sie Defizite in der Kultur unserer Demokratie? Muss die Öffentlichkeit mehr in die Gesetzgebung eingebunden werden?
2. Wie beurteilen Sie das Verhältnis von EU-Recht und nationalen Gesetzen? Was gilt es bei der Harmonisierung zu beachten?

Katarina Barley, Bundesministerin für Justiz und Verbraucherschutz

Ferdinand Kirchhof, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts

Wolfgang Haas, Leiter des Zentralbereichs Recht, Steuern, Versicherung und Intellectual Property der BASF SE und Vorsitzender des VCI-Rechtsausschusses

Friederike Rotsch, Group General Counsel bei Merck KGaA und Mitglied des VCI-Rechtsausschusses

Alle Videos zum Nachsehen und -hören finden Sie in unserer YouTube-Playlist über den hier unterlegten Link.