Klimaschutz und Emissionshandel

VCI-Position zu Bepreisungssystemen für Kohlendioxid

Derzeit werden in der aktuellen Klimaschutzdiskussion in Deutschland Bepreisungssysteme für Kohlendioxid mit unterschiedlicher Motivation auf globaler, europäischer und nationaler Ebene in die Diskussion gebracht: Die Ziele, die dabei verfolgt werden, sind je nach Ebene und Art des Systems sehr unterschiedlich. Mit der VCI-Position zu solchen Systemen für einen Kohlendioxid-Preis soll die Haltung der chemischen Industrie zu den diskutierten Varianten (Mengen- oder Preissysteme) auf den verschiedenen regionalen Ebenen skizziert werden.

Foto: © animaflora - Fotolia.com
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Die Kernaussagen der VCI-Position

  • Aus Sicht der chemischen Industrie sind globale Systeme zur Bepreisung von CO2 den europäischen oder nationalen Systemen vorzuziehen. Nur ein einheitliches globales Bepreisungssystem schafft das aus Sicht der im globalen Wettbewerb stehenden Industrie notwendige Level-playing-field.
  • Auf europäischer Ebene ist der EU-Emissionshandel zur Ermittlung eines CO2-Preises einer immer politisch festgelegten Steuer insofern überlegen, als er volkswirtschaftlich kosteneffizienter und treffsicherer ist.
  • Eine EU-CO2-Steuer und insbesondere auch eine nationale CO2-Steuer erfordern – vergleichbar dem jetzigen EU-Emissionshandel - effektive Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage für die Industrie, die in der Regel als Beihilfe geprüft und genehmigt werden müssten und damit immer mit Unsicherheiten verbunden sind.
  • Ein europäischer Mindestpreis im EU-ETS unterläuft den Zweck des Emissionshandels, Klimaschutz so kostengünstig wie möglich zu erreichen. Ein nationaler Mindestpreis im EU-ETS würde zu Wettbewerbsverzerrungen sogar innerhalb Europas führen, die zusätzliche Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage notwendig machen würden, die wiederum ggf. als Beihilfe geprüft und genehmigt werden müssten.
  • Misch- oder parallele Systeme zur Bepreisung von CO2, also die gleichzeitige Wirkung von Mengen- (wie z.B. der EU-Emissionshandel) und Preissystemen (wie z.B. eine CO2-Steuer, oder Mindestpreis) führen auf jeder Ebene (global, europäisch, national) zu Ineffizienzen, denn sie verhindern die Ausrichtung auf kosteneffiziente Zielerreichung und sollten deshalb nicht weiter verfolgt werden.
  • Eine nationale Steuer nur auf Energieträger für Sektoren außerhalb des EU-ETS müsste in ihrer Steuerungswirkung und Ausgestaltung geprüft werden.

Hintergrund

Derzeit werden in der aktuellen Klimaschutzdiskussion in Deutschland CO2-Bepreisungssysteme mit unterschiedlicher Motivation auf den Ebenen global, europäisch und national in die Diskussion gebracht:

Die Ziele, die dabei verfolgt werden, sind je nach Ebene und Art des Systems sehr unterschiedlich. So könnte ein CO2-Preis auf globaler (G20) Ebene das zentrale Instrument eines globalen Klimaschutzregimes sein, der auch gleichzeitig den immer wieder als Problem dargestellten Wettbewerbsverzerrungen entgegenwirken würde. Auf EU-Ebene erhofft man sich vor allem eine zeitlich beschleunigte Steuerungswirkung des EU-ETS. Auf nationaler Ebene wird in einer zusätzlichen Bepreisung von CO2 ein mögliches Instrument für eine Beschleunigung des Kohleausstiegs gesehen. Weiterhin existieren hier aber auch Vorschläge für Bepreisungssysteme, die eine alternative Finanzierung der Energiewende ermöglichen könnten. Nicht zuletzt wird auch die Möglichkeit einer Steuerung der Klimaschutzbeiträge von Sektoren außerhalb des EU-ETS angeführt.

Positionen

Nachfolgend soll die Haltung der chemischen Industrie zu den verschiedenen Varianten einer CO2-Bepreisung (Mengen- oder Preissysteme) auf den verschiedenen Ebenen (global, europäisch und national) skizziert werden. Betrachtet werden:

  • globale CO2-Bepreisungssysteme, zumindest aber die G20-Staaten umfassend (wie im Koalitionsvertrag als Ziel verankert) als zentrales Instrument eines globalen Klimaschutzregimes, das bei entsprechender Ausgestaltung ein Level-playing-field ermöglichen würde,
  • europäische CO2-Preise innerhalb des EU-Emissionshandelssystems - in Form eines Mindestpreises - oder zusätzlich zum EU-ETS zur Verstärkung oder Beschleunigung der Steuerungswirkung des EU-ETS
  • ein nationaler CO2-Preis über einen nationalen Mindestpreis im EU-ETS oder über eine nationale CO2-Steuer.

Anforderungen an ein CO2-Preissystem: Kosteneffiziente Zielerreichung und kein Carbon-Leakage

Ein CO2-Preis ist eine Lenkungsmaßnahme zur Erreichung von Treibhausgasminderungen. Aus Sicht der Chemie muss bei allen CO2-Bepreisungssystemen im Fokus stehen, dass sie kosteneffizient sind und keine Verwerfungen bei der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie entstehen. Generell gilt bei regional begrenzten CO2-Bepreisungssystemen, sei es marktbasierte Mengensysteme oder Preissysteme wie Steuern oder Mindestpreise, dass aufgrund des fehlenden Level-playing-field Carbon-Leakage-Effekte entstehen. Daher sind bei regional angelegten CO2-Bepreisungssystemen (europäisch oder national) wirkungsvolle und ausreichende Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie notwendig.

Misch- oder parallele Systeme zur Bepreisung von CO2, also die gleichzeitige Wirkung von Mengen- (wie z.B. der EU-Emissionshandel) und Preissystemen (wie z.B. eine CO2-Steuer, oder Mindestpreis) führen auf jeder Ebene (global, europäisch, national) zu Ineffizienzen. Mengensysteme wie Emissionshandelssysteme haben den Vorteil gegenüber einem Steuersystem, dass sie treffsicherer (zielerreichungssicherer) und kosteneffizienter sind. Der EU-Emissionshandel erreicht unabhängig vom Preis garantiert sein Treibhausgasminderungsziel, da die Zertifikatemenge die noch mögliche Menge an Emissionen vorgibt. Der Preis für THG-Minderungsmaßnahmen stellt sich durch den Zertifikatepreis ein. Der EU-Emissionshandel ist technologieoffen und hat weder das Ziel, bestimmte Technologien gegenüber anderen selektiv zu fördern oder gar Strommixe gezielt zu beeinflussen, noch können damit gezielte/konkrete zeitliche Umsetzungen bestimmter Technologien erzwungen werden. Mischsysteme aus einem Mengensystem wie dem ETS und einer zusätzlichen Steuer oder einem Mindestpreis führen zu Ineffizienzen, da der kostengünstigste Preis für THG-Minderungsmaßnahmen durchaus auch unterhalb des Mindestpreises liegen kann. Es besteht die Gefahr, dass der volkswirtschaftliche Vorteil von Mengensystemen, dass kostengünstige Minderungsmaßnahmen zuerst ergriffen werden und teurere zu einem späteren Zeitpunkt (mit ansteigendem Preis aufgrund knapper werdender Zertifikatemengen) bei Mischsystemen ausgehebelt wird.

VCI-Bewertung verschiedener Systeme

Globale Ebene:

Globale Systeme, egal ob Mengen- oder Preissysteme, sind die Grundlage dafür, ein Level-playing-field mit gleichen Belastungen für alle Teilnehmer zu schaffen. Eine globale CO2-Bepreisung stellt das sinnvollste System dar, sofern vergleichbare Belastungen für alle Teilnehmer herrschen. Solange eine globale Umsetzung einer CO2-Bepreisung nicht möglich ist, sollte zumindest ein auf einheitlichen Regeln sowie Umfang basierendes Bepreisungssystem auf Ebene der G20-Staaten, die ca. 80 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen und den größten Teil der industriellen Produktion abdecken, angestrebt werden.

Europäische Ebene:

Eine EU-CO2-Steuer wäre allenfalls als Alternative und nicht parallel zum EU-ETS diskutierbar. Für eine EU-CO2-Steuer als Alternative zum EU-ETS, würden die gleichen Herausforderungen an einen wirksamen Carbon-Leakage-Schutz gelten wie für das derzeitige EU-ETS, da es nach wie vor eine regionale Regelung darstellen würde, bei der Verwerfungen im Wettbewerb zum Rest der Welt entstünden. Zu beachten ist, dass das EU-ETS als Mengensystem mit abnehmender gedeckelter Zertifikatemenge und Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage, die in weiten Teilen durch kostenlose Zertifikate gewährt werden, in der Zukunft an seine durch das Cap vorgegebene Grenzen stoßen wird. Hier hätte ein alternatives europäisches CO2-Steuersystem den Vorteil, dass Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage nicht durch abnehmende Zertifikatemengen unmöglich werden.

Ein EU-Mindestpreis im EU-ETS stellt eine Mischform dar, die aus den oben genannten Gründen weniger kosteneffizient als ein reiner Emissionshandel wäre. Mischsysteme verhindern die Ausrichtung auf kosteneffiziente Zielerreichung und sollten deshalb nicht weiter verfolgt werden.

Nationale Ebene:

Die Einführung einer generellen CO2-Steuer in Deutschland, die auch den Emissionshandelssektor umfasst, würde zwangsläufig zu einem Mischsystem führen, da Deutschland aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft nicht aus dem EU-Emissionshandel austreten kann. Die Steuer würde zu einer Doppelbelastung der Emissionshandelssektoren führen und bereits innereuropäische Verwerfungen bei der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie hervorrufen.

Die Einführung einer nationalen CO2-Steuer nur für Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels wäre hinsichtlich ihrer Wirkung auf die Sektoren (Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfallentsorgung) kritisch zu prüfen, da es hier stark unterschiedliche CO2-Vermeidungskosten gibt und somit die Steuerungswirkung in den verschiedenen non-ETS-Sektoren unterschiedlich ist und es ggf. zu Mehrfachbelastungen kommt. Zusätzlich sind auch soziale Aspekte, wie bezahlbare Mobilität und bezahlbares Wohnen zu berücksichtigen. Die Steuerungswirkung differenzierter CO2-Preise wäre wiederrum zu prüfen.

Ein nationaler Mindestpreis im EU-Emissionshandel stellt wie auf EU-Ebene ein Mischsystem dar, welches zu den oben genannten Ineffizienzen bei den Kosten und zusätzlich zu innereuropäischen Verwerfungen bei der Wettbewerbsfähigkeit führt. Hinzu kommt, dass dadurch notwendige Entlastungsregelungen zum Schutz der inner- und außereuropäischen Wettbewerbsfähigkeit, sofern sie als Beihilfe eingestuft werden, dem europäischen Beihilferecht entsprechen müssen und ggf. einer Genehmigung durch die EU-Kommission bedürfen.

Ein nationaler Mindestpreis im EU-Emissionshandel, der nur auf den Energiesektor wirken würde und nicht auf die produzierende Industrie muss ebenfalls hinsichtlich der indirekten Kosten für die Industrie diskutiert werden sowie hinsichtlich notwendiger Entlastungsregelungen dafür und deren ggf. notwendige beihilfenrechtliche Genehmigung.

Ein nationales CO2-Bepreisungssystem, welches nur auf Primärenergieträger wirkt, hätte die Herausforderung, dass es zu Verwerfungen für die Industrie aufgrund der indirekten Kosten für den Konsum von Strom oder Wärme käme. Hier wären Maßnahmen zum Schutz vor Carbon-Leakage (Kompensation) also ebenfalls notwendig, was zudem noch ggf. eine beihilferechtliche Genehmigung erforderlich machen würde. Da es sich ebenfalls um ein Mischsystem handeln würde, wäre es nicht kosteneffizient im volkswirtschaftlichen Sinne. Es lassen sich aber konkrete Steuerungsziele in der Treibhausgaseffizienz der Stromerzeugung verfolgen.


Hinweis:
Dieses Positionspapier finden Sie in einer druckfreundlichen Fassung im Download-Bereich im Kopf dieser Seite (sogenannte "Langfassung").


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Ansprechpartner

Dr. Tina Buchholz

E-Mail: buchholz@vci.de