Klimaschutz

VCI-Position zur Debatte um CO2-Bepreisungssysteme und die Erreichung nationaler Klimaschutzziele

Die aktuelle Klimaschutzdiskussion in Deutschland zur Erreichung der nationalen Treibhausgasminderungsziele für 2030 fokussiert sich derzeit auf die Zielsetzungen auf nationaler Ebene und auf Sektor-Ebene sowie auf eine CO2-Bepreisung als zentrale Maßnahme. Die chemische Industrie unterliegt dem EU-Emissionshandel (ETS). Dadurch wirkt auf die chemische Industrie zum einen bereits ein damit verbundenes Ziel im ETS-Sektor auf europäischer Ebene, und zum anderen stellt der EU-Emissionshandel bereits ein CO2-Bepreisungssystem dar.

Der VCI skizziert die derzeit debattierten Modelle für eine CO2-Bepreisung und legt die Position der chemischen Industrie dazu dar. © NicoElNino/Stock.Adobe.com
Der VCI skizziert die derzeit debattierten Modelle für eine CO2-Bepreisung und legt die Position der chemischen Industrie dazu dar. © NicoElNino/Stock.Adobe.com

Das vorliegende Positionspapier skizziert Hintergrund und Anlass der aktuellen Diskussion. Außerdem fasst es den Standpunkt der chemischen Industrie zu möglichen Ausprägungen eines CO2-Bespreisungssystems wie folgt zusammen:

CO2-Bepreisung für alle durch Einbezug weiterer/aller Sektoren in den EU-Emissionshandel

Unter dem Argument der volkswirtschaftlichen Kosteneffizienz wird von verschiedenen Stakeholdern gefordert, den EU-Emissionshandel auf weitere Sektoren, z.B. Verkehr und/oder Gebäude auszudehnen. Ungeachtet der Frage, ob es europarechtlich zulässig wäre, nur den deutschen Verkehrssektor und/oder den deutschen Gebäudesektor in die EU-Emissionshandelsrichtlinie zu integrieren, wäre dies klimapolitisch nicht zielführend – auf nationaler und auf europäischer Ebene. Es ist theoretisch korrekt, dass der Emissionshandel ein System darstellt, bei dem sich volkswirtschaftliche Vorteile dadurch bieten, dass die Minderungen in den Sektoren realisiert werden, wo sie am günstigsten sind.

Die THG-Vermeidungskosten zwischen Industrie und Energiewirtschaft auf der einen Seite und Verkehr auf der anderen Seite unterscheiden sich jedoch erheblich voneinander (siehe zwei Studien von McKinsey: „Kosten und Potenziale der Vermeidung von Treibhausgasemissionen in Deutschland: Sektorperspektive Industrie [2007; PDF; 90 Seiten] ; „Impact of the financial crisis on carbon economics: Version 2.1 of the global greenhouse gas abatement cost curve"; 2010 ). Das hat zur Folge, dass die beiden Sektoren sehr unterschiedlich auf die in einem gemeinsamen System eines Emissionshandels sich einstellenden Zertifikatspreise reagieren. Bevor das System im Verkehrssektor zu einer echten Minderung führt, könnten zunächst alle durch stetig steigende Preise induzierten Minderungen in der Industrie und der Energiewirtschaft stattfinden.

Dies führt zu einer Verschärfung des Carbon-Leakage-Risikos für die ETS-Sektoren, die im internationalen Wettbewerb stehen. Die Chemie gehört dazu. Der inhärente Effekt des EU-ETS, dass Emissionsminderungen durch Verlagerung von Produktion ins EU-Ausland angereizt werden, wird vergrößert. Solange also die vorhandenen Carbon-Leakage-Maßnahmen so unvollständig wie bisher sind, verschärft der Einbezug des Verkehrssektors diese Effekte. Dem Klima ist damit nicht geholfen.

Auch das Bundesumweltministerium vertritt diese Auffassung und führt in einer Stellungnahme zusätzlich Gründe an, warum eine Integration des Verkehrs- oder Gebäudesektors in das EU-ETS mit der derzeitigen EU-Emissionshandelsrichtlinie juristisch nicht möglich ist (siehe auch BMU, „Warum eine Einbeziehung des Verkehrssektors in den Europäischen Emissionshandel nicht möglich ist“, 6. Mai 2019) .

Als Lösung für die oben genannte Verschärfung des Carbon-Leakage-Risikos für die ETS-Sektoren tragen Stakeholder verschiedene protektionistische Maßnahmen in der aktuellen Diskussion vor. Die deutsche chemische Industrie lehnt die Einführung von Grenzausgleichmaßnahmen zum Ausgleich von Belastungen aus dem Emissions-handel in Europa – aber auch anderswo in der Welt – ab. Derartige Maßnahmen wä-ren in der Praxis nicht handhabbar und könnten eine weltweite Protektionismusspira-le auslösen. Ob eine WTO-konforme Ausgestaltung dieser Maßnahmen möglich wäre, erscheint fraglich.

Siehe dazu auch VCI-Positionspapier zum Einbezug des Verkehrssektors in den EU-Emissionshandel sowie „Handelspolitische Leitlinien der deutschen chemischen Industrie" (2010; PDF-Datei)

Zur Einführung eines CO2-Bepreisungssystems für alle Sektoren

  • Die Einführung einer generellen CO2-Steuer* in Deutschland, die auch den Emissionshandelssektor umfasst, würde zwangsläufig zu einem Mischsystem führen, da Deutschland aufgrund seiner EU-Mitgliedschaft nicht aus dem EU-Emissionshandel austreten kann. Die Steuer würde zu einer Doppelbelastung der Emissionshandelssektoren führen und bereits innereuropäische Verwerfungen bei der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie hervorrufen.
  • Misch- oder parallele Systeme zur Bepreisung von CO2, also die gleichzeitige Wirkung von Mengen- (wie z.B. der EU-Emissionshandel) und Preissystemen (wie z.B. eine CO2-Steuer, oder Mindestpreis) führen auf jeder Ebene (global, europäisch, national) zu Ineffizienzen, denn sie verhindern die Ausrichtung auf kosteneffiziente Zielerreichung und sollten deshalb nicht weiter verfolgt werden.
  • Ein europäischer Mindestpreis im EU-ETS unterläuft den Zweck des Emissionshandels, Klimaschutz so kostengünstig wie möglich zu erreichen. Ein nationaler Mindestpreis im EU-ETS würde zu Wettbewerbsverzerrungen sogar innerhalb Europas führen, die zusätzliche Maßnahmen zum Schutz vor Carbon Leakage notwendig machen würden, die wiederum ggf. als Beihilfe geprüft und genehmigt werden müssten.

Zur Einführung eines CO2-Bepreisungssystems auf Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels

  • Die Einführung einer nationalen CO2-Steuer nur für Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels wäre hinsichtlich ihrer Wirkung auf die Sektoren (Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfallentsorgung) kritisch zu prüfen, da es hier stark unter-schiedliche CO2-Vermeidungskosten gibt und somit die Steuerungswirkung in den verschiedenen non-ETS-Sektoren unterschiedlich ist und es ggf. zu Mehrfachbelastungen kommt. Zusätzlich sind auch soziale Aspekte, wie bezahlbare Mobilität und bezahlbares Wohnen zu berücksichtigen. Die Steuerungswirkung differenzierter CO2-Preise wäre wiederum zu prüfen.

Zur Einführung eines CO2-Bepreisungssystems auf Primärenergieträger

  • Ein nationales CO2-Bepreisungssystem, welches nur auf Primärenergieträger wirkt, hätte die Herausforderung, dass es zu Verwerfungen für die Industrie aufgrund der indirekten Kosten für den Konsum von Strom oder Wärme käme. Hier wären Maßnahmen zum Schutz vor Carbon Leakage (Kompensation) also ebenfalls notwendig, was zudem noch ggf. eine beihilferechtliche Genehmigung erforderlich machen würde. Da es sich ebenfalls um ein Mischsystem handeln würde, wäre es nicht kosteneffizient im volkswirtschaftlichen Sinne. Es lassen sich aber konkrete Steuerungsziele in der Treibhausgaseffizienz der Stromerzeugung verfolgen.

Siehe hierzu VCI-Positionspapier zu CO2-Bepreisungssystemen (Mai 2018) .

Zur Einführung verbindlicher Sektorziele in Deutschland, die auch in den Emissionshandelssektoren wirken

Industrie und Energiewirtschaft sind größtenteils bereits vom europäischen Emissi-onshandel (EU ETS) erfasst und abschließend geregelt. Alle Vorschläge für zusätzli-che nationale Minderungsbeiträge in den durch den ETS geregelten Sektoren verkennen, dass der EU ETS schon einen rechtsverbindlichen Minderungspfad vorsieht. Es beruht auf einem geschlossenen Marktmechanismus, mit dem innerhalb der EU die zulässige Summe der Treibhausgasemissionen der vom EU ETS erfassten Energie- und Industrieanlagen jährlich festgelegt und reduziert wird. Dieses System entfaltet insoweit eine Sperrwirkung und schließt in diesem Umfang zusätzliche nationale Regelungen in EU-Mitgliedstaaten wie ein Bundesklimaschutzgesetz (KSG) aus. Da die EU ETS-Regelungen Vorrang entfalten, machen sie ein Bundesklimaschutzge-setz zumindest für die vom EU ETS erfassten Sektoren obsolet, wenn nicht sogar europarechtlich unzulässig. Dies betrifft vor allem

  • die verbindlichen Klimaschutzziele für 2030 und 2050,
  • die verbindlichen Klimaschutzziele für die einzelnen ETS-Sektoren (Sektorziele)
  • und die Idee jährlicher Treibhausgas- oder CO2-Budgets.

Siehe hierzu VCI-Positionspapier zur nationalen Klimaschutzgesetzgebung (März 2019).

Zur Einführung verbindlicher Sektorziele in Deutschland, die nur in den Nicht-Emissionshandelssektoren wirken

  • Auch für die Wirtschaftsbereiche, die nicht vom EU ETS erfasst werden, gibt es mit der europäischen Effort- Sharing-Verordnung vom 31. Mai 2018 eine Regelung auf EU-Ebene. Diese wird durch EU-Sektorregulierungen unterstützt, beispielsweise im Fall des Verkehrssektors durch EU-Regulierungen zur deutlichen Reduzierung der CO2-Flottengrenzwerte bis 2030 für Pkw und Lkw. Gleichwohl entfaltet die Effort-Sharing-Verordnung keine abschließende Wirkung wie der EU ETS, so dass für die Sektoren des Nicht-ETS-Bereiches (Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Sonstiges) grundsätzlich Raum für nationale Klimaschutz-Regelungen besteht.
  • Auch für diese Sektoren sollte ebenfalls keine Festschreibung rechtsverbindlicher Klimaschutzziele erfolgen. Klimaschutz in dieser Weise rechtsverbindlich zu machen hätte vielmehr zur Folge, Klagen zur Durchsetzung von Klimaschutzzielen erheblich zu erleichtern und damit der Politik die Entscheidungshoheit beim Klimaschutz aus der Hand zu nehmen.
  • Ein Klimaschutzgesetz muss den Klimaschutz neben gleichrangige und gleich verbindliche Ziele wie Energieversorgungssicherheit, hohe industrielle Wertschöpfung, Arbeitsplatzsicherung, internationale Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und bezahlbare Energiepreise stellen. Rechtsverbindlicher Klimaschutz kann nicht isoliert als prioritäres Ziel vor anderen betrieben werden.

Siehe hierzu VCI-Positionspapier zur nationalen Klimaschutzgesetzgebung (März 2019).


Das ausführliche Positionspapier mit einem Umfang von sechs Seiten finden Sie im Download-Bereich im Kopf dieser Seite (sogenannte „Langfassung")


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Für Fragen und Anregungen nehmen Sie gerne Kontakt mit uns auf.

Ansprechpartner

Dr. Tina Buchholz

E-Mail: buchholz@vci.de